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云南省實用性村莊規劃工作編制探索

2018年03月01日
我國擁有大約260萬個行政村,在經濟新常態下,隨著城鎮化從快速發展階段轉向穩步發展階段,從以城市建設為中心轉向城鄉協調發展,建設美麗宜居鄉村的必要性和緊迫性凸顯,亟須補足鄉村規劃“短板”。村莊規劃作為最“底層”、最貼近民生的規劃,處在體現“綠水金山就是金山銀山”及“扶貧攻堅,全面小康”的時代背景下,越來越被各方所重視。 云南省地處祖國西南邊陲,國土面積占全國總面積的4.1%,居全國第八位。全省海拔最高6740米,最低76米,海拔高差約6660米;幅員遼闊、立體氣候明顯;歷史文化悠久,自然風光絢麗,生態環境全國領先;全省少數民族眾多,有25個世居少數民族,29個少數民族自治縣;貧困面廣,全省4700萬人口中有620萬貧困人口,貧困人口比例15%,居全國第二。云南省有約1.3萬個行政村,但是長期以來,由于地理條件的差異性、生態環境的獨特性、民族文化的多樣性導致了建設條件、發展條件、經濟水平的巨大差異??梢哉f,不平衡發展是云南村莊發展的主要矛盾。規劃覆蓋率低、對村莊建設指導實施性差是目前村莊規劃編制中存在的主要問題。 中國共產黨第十九次全國代表大會報告指出:“……社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。深入準確理解“不平衡不充分”的重要判斷,需要我們抓住云南省現實情況,找到云南村莊發展中的首要問題,找準未來發展方向。 壹 云南省村莊規劃編制背景 1 云南省村莊特點分析 a.生態——“保護”與“發展”問題突出 生態環境是云南特殊的資源條件,高山峽谷、立體氣候、山壩相間等情況構成了多樣化的生態環境特征。多樣化的環境特點,帶來了復雜化發展情況,“保護”與“發展”問題貫穿始終。從云南省地理特點來看,簡單來說,可以分為“山區村莊”與“壩區村莊”兩大類型。如:山區內的村莊主要面對的是如何解決吃飯問題,如何保證生活安全的問題,如何拓展可建設用地問題,如何保護好生態問題;壩區內的村莊則是如何合理控制發展問題,如何有效避免無限蔓延的問題,如何協調好“山、水、林、田、湖”關系及各要素和諧共生問題,如何引導產業類型問題等。 村莊規劃中,生態保護壓力大,發展空間受限,保護紅線與發展底線相沖突,是規劃的首要問題。 b.民族——“大雜居、小聚居”的特點突出 云南有25個世居少數民族,其中有15個特有少數民族,8個人口較少少數民族。全省設有地級州市16個,其中少數民族自治州8個。全省129個縣級行政單位中,少數民族自治縣達29個。少數民族聚集地區呈現立體分布特征,與民族遷徙、民族交流融合等歷史因素息息相關,與云南立體地形、垂直氣候分布相關聯??梢哉f,民族特征分布廣、類型多、特色強。 云南本土民族文化與地方文化,是村莊規劃中不可忽視的重要因素。村莊聚落空間、肌理、文脈、特征都與其民族文化、地方文化特征息息相關。突出民族特色,是尊重民族文化、保護民族文化、繼承民族文化的重要手段,也是打造“千村千面”的重要實施方法。 c.邊疆——邊境線漫長,情況復雜 在全國沿邊省區中,云南邊境線不是臨邊省份中最長的,但是周邊接壤國家最多、政治情況、安定因素最為復雜的一個省份。全省邊境線全長4060公里,沿邊分布3800余個村寨。沿邊村寨不僅需要解決自身生態保護、脫貧致富的問題,更擔負著“守土有責”與“國門形象”的雙重作用(圖1)。 圖1 云南“沿邊”村莊情況 沿邊村寨要“固得下來”,起到固守邊境的作用。因此,其規劃編制中相對于常規村莊規劃還需更深層次解決村莊產業優化發展、人居環境提升、風貌與特色體現的問題。 d.貧困——農村規劃資金缺乏、質量不高 云南省村莊數量較多,且經濟水平有限,大部分村莊沒有意識和資金進行村莊規劃的編制?;鶎哟迩f規劃編制費用少,規劃編制成果的質量得不到保證,任務艱巨。點多面廣,歷史欠賬多。 缺乏相對專業的基層管理人員也是導致村莊規劃難以“接地氣”、難于實施的突出問題。全省鄉鎮一級鄉村規劃建設管理機構目前在編的人員一般為2人,且大部分為非專業人員,導致村莊規劃編制過程中,基層管理部門提供有效技術支持非常薄弱。全省專門針對基層從事鄉村規劃建設管理的工作經費一年尚不足10萬,專門的村莊規劃編制經費和規劃動態維護經費幾乎為零。 近年來,得益于各方面支持,村莊規劃編制工作有了較大幅度的提高。但是由于點多面廣,歷史欠賬多,特別是由于鄉村規劃情況復雜,“一哄而上”的規劃編制往往做不到“因地制宜”,一般采取的是“通用圖則”的形式引導不同的村莊建設發展。又由于民族、文化等復雜因素,“通用圖則”解決不了針對性問題,反而形成了“千村一面”的不利局面。規劃編制中的“一刀切”“形式主義”問題突出。 2 云南省村莊規劃編制體系的建立 a.云南省縣域鄉村建設規劃的提出 2014年6月5日,住建部下發《住房城鄉建設部關于做好2014年村莊規劃、鎮規劃和縣域村鎮體系規劃試點工作的通知》,確定在全國范圍內開展縣域村鎮體系規劃、鎮規劃和村莊規劃的試點工作。7月25日,住建部組織召開了試點規劃工作啟動會,并將縣域村鎮體系規劃調整為縣域鄉村建設規劃?!蹲》砍青l建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》(建村〔2015〕187號)明確了縣(市)域鄉村建設規劃先行及主導地位??h域鄉村建設規劃成為引領村莊規劃編制的基礎與前提。 b.云南省村莊規劃編制體系的建立 長期以來,村莊規劃處于被“忽視”的地位,特別是對于云南省處于“生態、民族、邊疆、貧困”復雜多樣的背景下,由于點多面廣,村莊規劃的覆蓋率較低,規劃的實際指導作用差。 2010年,云南省就做過村莊規劃的探索,通過“全覆蓋”的方式,對全省有條件的地區做到縣域村莊規劃的全覆蓋。三年的實踐,雖然村莊規劃的覆蓋率得到較大程度的提升,但“兩圖一書”(現狀圖+用地規劃圖+說明書)的要求較為簡單,指導性不強,特別是對基礎設施建設的控制基本缺失。后續開展的一系列諸如美麗鄉村、村容村貌整治等規劃大多側重于某一方面,缺乏全局性與系統性。 近年來,云南省大力主推全省的省級示范村規劃,要求將村莊紅線保護與產業發展相結合,突出用地控制與產業引導。與以往的村莊規劃相比,省級示范村規劃更應側重強調新村規劃布局,實現基礎設施、公共配套服務設施的完善,體現地域民族特色和產村融合等要求。并要求根據相關的扶持資金,制訂針對性的規劃編制要求及管理辦法。省級示范村規劃從編制方法、管控引導、資金扶持等方面均提出明確要求,較好地兼顧了全省村莊規劃中的“發展與保護”問題。 目前云南省已經基本形成了“縣域鄉村建設規劃—省級示范村規劃”的編制體系,對全省的村莊規劃方法提出了較高的要求。 c.“編、審、用”一體化管理工作機制的要求 新的歷史時期,為了避免規劃編制、規劃審批、規劃使用三者之間相互脫節,提高規劃的權威性,落實規劃的指導性,云南省提出了“編、審、用”一體化的管理工作機制,將規劃編制、規劃審查、規劃使用三方面進行了統籌,基本實現了“規劃—建成”全過程管控。 貳 新時期云南村莊規劃編制工作創新思路 面對新形勢下的巨大挑戰和具有云南特色的困境、難點,在村莊規劃編制中,應重點應抓住主要矛盾。在省級示范村規劃編制工作中,應分析村莊發展條件,突出生態、民族、沿邊三大特色,力圖探索一條適合云南社會、經濟、文化的發展道路,引領村莊規劃有序開展。傳統的規劃框架、規劃方法已經不適應新形勢的需要,亟待對村莊規劃編制方法進行創新,適應新時代的發展需要。 1 “全過程化、貫穿互動”的指導思想 在以往規劃實施過程中,規劃編制工作僅僅作為一個技術環節,提交的僅僅是一個規劃文本。根據新時期的發展需要,規劃編制更要承擔的是咨詢、服務的工作。規劃設計人員在村莊規劃中應“全過程”參與,應突出其“上傳下達”的作用。一方面了解基層需求,反映村民的不同要求;另一方面緊扣政策要求,將各項規定、規范及政策指引在規劃編制中給予充分反應。通過規劃編制的“全過程化、貫穿互動”,保證規劃的領引作用及嚴肅性、科學性、可實施性。 2 “不越位、不求全”,堅持“有限、彈性”的工作原則 a.不越位、不求全 村莊規劃是為地方村民服務的,在工作中,應樹立村民是村莊規劃主體的原則,規劃編制反映村民的訴求?!敖拥貧狻薄安黄 笔亲龊么迩f規劃編制的基本要求。同時,村莊規劃也是上位政策、措施的具體反映,必須嚴格遵守各項“紅線”與“底線”要求。 同時也應該看到村莊規劃的涵蓋面有限,應切實做到在有效的規劃編制層級及規劃所涉及的范圍內反映民聲、落實要求、指導建設。規劃成果必須做到詳略適當,在規劃中分清主次,突出重點,以關注村莊規劃核心內容為出發點。認真分析存在問題及特色,以問題、需求為導向,提出具體措施與方法。 b.有限度、有彈性 省級示范村要求的“規劃—建成”全體系服務,針對編制對象有限的空間與時間,需突出分層次、分內容、分重點地有限度規劃及彈性指導。 總體規劃部分以解決村莊總體發展的空間布局、產業引導及項目位置及市政設施等核心內容為主,主要起到引導、控制作用。 涉及近期建設投資、風貌引導、村莊安全等內容其規劃編制的深度應達到修建性詳細規劃深度要求,對項目定位、建設規模及投資強度起到具體指導作用。 對給水、排水、環境衛生等市政基礎設施及村民活動室、停車場等基層公共服務設施達到可以指導施工建設的要求。 3 全階段統籌不同技術力量參與的組織模式 以村民為主體的村莊規劃,需將各方力量進行整合。但是從以往經驗來看,村民不懂“專業”,無法表達自己要什么;管理機構不能時刻跟蹤,對村民的訴求反應“滯后”;社會機構缺乏與村莊溝通的橋梁。在此情況下,以規劃編制作為中間紐帶集合各方力量,緊扣村民訴求、傳達政策指導要求、協助社會力量、監督建設實施、評估規劃管理,真正做到“全過程組織”及“全方位統籌”,增加規劃的權威性,發揮規劃的引領作用。 4 建立“問題導向+村民訴求”的規劃編制機制 規劃編制階段,強調以問題為導向,切實分析現階段地方村民的實際需求,規劃編制以解決問題為主。 從規劃實踐來看,在現場調研初期即應建立“村民問卷表—實地踏勘—入戶調查訪談”的現場踏勘及現場資料收集機制,保證規劃切實能夠滿足村民訴求,體現鄉村建設要求。規劃審查階段,將規劃成果中附帶的基礎資料匯編、村民意見征詢表、問卷調查情況、村莊座談會等資料作為評價依據。切實維護規劃的權威性,避免隨意改動既定規劃。 5 規劃統籌各項建設,強化規劃的指導實施效果 村莊規劃重在統籌,最終通過建設項目給予落實。鄉村規劃應突出規劃的整合性,通過規劃達到統籌各項建設,整合各方面資金,避免各管理部門及項目實施部門的條塊分割,各行其是。在規劃編制中,通過建立村莊實施項目一覽表、投資計劃表、責任表等,對涉及村莊建設的各類項目進行整合。對投資主體、投資規模、建設地點、工期、單價等有清晰、明確的計劃,達到具體落實的任務。 叁 實用性省級村莊規劃實踐案例——德宏州隴川縣溫泉村省級示范村村莊規劃 溫泉村位于德宏州傣族景頗族自治州隴川縣,緊靠國境線?,F有人口172人,合計44戶,勞動力108人。其中,建檔立卡貧困人口19戶共39人。2014年末農村經濟總收入206萬元,農村常住居民人均可支配收入4507元,主要經濟作物為甘蔗。全村無集體經濟,村莊暫未形成有影響力的產業,經濟發展形勢嚴峻,是具有云南典型“生態、民族、邊疆、貧困”等多重特點的民族村寨。 為落實云南省提出的“編、審、用”一體化的管理工作機制,根據項目實際,對規劃編制工作方法、指導思想及成果內容均進行了有益的探索。 1 規劃編制階段 a.聽取民意,落實要求 規劃編制之初,即確定以村民委員會為規劃的主體,充分調動村民參與規劃的積極性,規劃設計單位提供必要的技術支持。村民委員會負責組織村民參與,做好溝通協調的工作。通過設計單位的入戶調查,明確每家每戶的村民意愿,共同制定目標計劃任務。采用表格、按手印等形式明確每一戶的建設需求,村民與設計人員共同認可,報村委會備案批準。以村民會議的形式,對全村的建設意向進行統一,以“村規民約”等形式進行保障。 b.共同完成,確定權威 確定以村民作為規劃服務的主體,保證村民意愿在設計文件中切實體現。規劃方案編制中,每一階段均需征求村民及村委會的意愿。設計成果要求“畫村民看得懂的圖,說村民聽得懂的話”,當面修改,及時反饋,最終形成村民簽字、村委會蓋章的技術文件。一旦達成一致則不可隨意修改,既保證了村民利益,又保證了規劃的權威性(表1)。 表1 村民建設意愿統計表(部分) 2 編制審查階段 規劃方案完成后,即提請鄉、縣兩級初步審查,修改后由云南省、德宏州組成聯合專家組,對規劃成果進行審查。規劃成果內容基本分為三大部分,分別實現總體控制、控制指引及具體實施三大目的。 a.總體規劃部分 涉及發展背景、政策導向、發展條件分析、產業定位、空間布局、交通組織、市政基礎設施布局等內容達到總體規劃深度。 根據專家組意見,由于溫泉村地處邊境,需強調村寨“守土固邊”的重要性。結合民政、扶貧、農業等部門的意見,規劃強化了消除貧困的措施與方法,提出了加強產村融合引導,重點引導、培育現代農業的發展目標(圖2、圖3)。 圖2 空間布局圖 圖3 產業發展引導圖 b.修建性詳細規劃部分 對規劃中規劃總平面、近期建設項目布點、村莊風貌及建筑設計引導、村莊安全格局等內容其規劃編制的深度達到修建性詳細規劃深度要求,對項目定位、建設規模及投資強度起到的具體指導作用。 根據各相關職能部門的意見,強調了深挖“民族”特點、強化規劃和建筑設計的地域民族性與文化性特征,保留、強化民族文化活動設施與場地。在風貌設計上充分吸取當地傳統民居的精華元素,以景頗族傳統建筑的典型建筑文化為核心,突出特點保留傳承,以烘托建筑的地域民族特色(圖4、圖5)。 圖4 修建性詳細規劃總平面圖 圖5 中心廣場鳥瞰圖 c.施工圖設計要求 對給水、排水、環境衛生等市政基礎設施及村民活動室、停車場等基層公共服務設施等達到可以指導施工建設要求(圖6)。 圖6 施工圖階段設計圖紙要求 通過規劃成果的不同內容及深度表達,基本實現了“不越位、不求全”,堅持“有限、彈性”的工作原則。而具有針對性的審查內容,要便于各職能部門發表意見,并具體落實到位。 3 規劃使用階段 a.上傳下達,貫穿互動 在確立村民為規劃主體的基礎上,充分體現規劃編制的“全過程化、貫穿互動”的指導思想,突出“上傳下達”的作用,將修改內容及時與村民溝通并取得同意。 b.統籌建設,強化施工 在滿足村民意愿,聽取專家建議的基礎上,規劃編制單位與項目施工方進行深入對接,根據施工進展,對不合理地方及時修改。如:在村莊建筑外立面整治中,新民居簡化提煉景頗族傳統裝飾彩繪圖案,以外墻漆在工字鋼上涂刷線條和色塊;保留傳統工藝,扶手欄桿就地取材,利用竹木作為分隔。突出了民族風格,節約了建設投資(圖7)。 圖7 原設計效果圖 充分聽取當地匠人及施工隊意見,既保證了傳統工藝與現代材料結合,又突出經濟性與可推廣性。如采用預制鋼結構骨架,防震、適應山地條件、可標準化生產,可大面積示范推廣,建筑骨架由鋼構件組成,連接方式采用螺栓連接和焊接。墻體材料就地取材采用當地普通燒結磚豐富立面效果,突出地域民族特色。屋面材料采用在屋架檁條上安裝木質掛瓦條,表面采用當地水泥彩瓦,屋面材料還可采用復合彩板,在表面鋪蓋稻草或人工茅草。走廊及樓梯欄桿采用方鋼焊接形成骨架,中間安裝竹木格柵(圖8、圖9)。 圖8 根據施工隊及地方匠人意見,征求本地村民意見,調整后的建筑建成效果 圖9 聽取專家意見后,為節約成本、便于示范推廣而進行的鋼結構設計 4 實施效果 在溫泉村的省級示范村規劃中,充分貫徹了“編、審、用”的指導方針,建立了以村民為主導的規劃編制方法,對村民訴求及專家意見均有較好的反饋。分層級、主次的規劃內容,便于總體把控及指導實施,起到了良好的建設效果。 項目2015年開始,2017年基本建成。從實施效果看,基本達到規劃既定目標。(1)針對“國門形象”要求,規劃建設中注重人居環境的改善,重點打造了寨門、小廣場等公共設施,其村莊景觀節點的打造注重鄉村尺度空間。村容村貌有了較大的改變,環境得到了較大提升。(2)確保規劃嚴肅性,管理中嚴格按照規劃實施方案進行市政建設與投資。實施過程中,對于關乎民生工程的生態保護、給水工程、排水工程及環境衛生等方面,嚴格按照規劃所確定的項目及投資進度進行控制。目前,已經完成了給水管網及生活污水處理設施建設。 肆 總結與建議 1 經驗總結 在云南鄉村規劃編制實踐中,通過省級示范村規劃編制,起到了引領與示范作用,基本實現了“規劃—建成”全過程管控,避免了規劃脫離實際的問題。從建成效果來看,村民意愿得到滿足,專家意見得到體現,國家政策得到貫徹。鄉村建設項目可以根據實際情況及時進行反饋與調整,實施難度大幅度降低。從長期的工作實踐來看,“編、審、用”一體化機制的效果明顯,適用于云南省全省的鄉村規劃。 對于具有特殊要求及地域、文化特色明顯的村寨,一方面可以較好地體現村寨特色,另一方面其發展用地、建設項目建設等都能做到較好兼顧。如:在溫泉村的實踐中,較好地突出了“守土固邊”要求,展現“國門”形象,繼承了民族風貌。村莊發展因地制宜,積極引導地方特色產業發展,預留產業發展空間,基本實現了生態的保護與維育。 對于保護民族文化,恢復地方文脈,體現地域文化,破解“千村一面”有積極作用。按照“因地制宜、因時制宜,因文制宜”的農村工作方針,經過近年來在村莊規劃建設工作中的不斷努力探索,云南省出臺了針對不同地域、不同文化、不同發展條件的村寨政策與措施。相繼頒布實施了《云南省村寨規劃編制指南》等一系列規范性、指導性文件。這一系列文件的出臺,有效保證了云南鄉村規劃工作的順利進行。對突出云南省生態特色、民族文化特色及地域特色,破解“千村一面”起到了積極作用。 2 建議 a.長效機制的建立 村莊建設是一個長期過程,規劃編制單位雖然可以在編制階段進行全過程參與,但是對于項目建設期間過程的監管卻是一個難題。短期內,規劃編制單位可以整合既有資源,統籌安排。但是隨著政策的調整,資金的來源情況變化,缺乏應有的長效應對機制。 b.村莊專業技術人員的缺乏制約規劃科學合理的落實 云南省雖然已經建立了村莊土地規劃建設專管員制度,但從實際來看,仍然未達到完全監控、指導的作用。究其原因,很大程度上是專管員自身缺乏應有的技術水平。對違規問題可以做到早發現早報告,但是對項目進行中的調整、整改,受限于自身水平科學性、合理性尚顯不足。因此,需要加強村莊土地規劃建設專管員人員的到位及業務水平的提升。 c.變革現有的“設計服務”機制,設立“鄉村規劃師” 從目前的的運行來看,傳統的設計院“設計費”服務方式僅能保證項目短期的執行,但是受限于設計、咨詢的地位,不能形成長期有效的管理、監督機制??煞窠梃b“項目經理”及“終身負責制”等方法,將設計師轉化為“鄉村規劃師”,簽訂長期服務合同,從人員及技術上加強村莊規劃的編制與執行,這需要行業管理部門作出管理方面的調整,規劃設計機構也需要對服務內容進行轉換,以適應新時期村莊建設的發展實際。 d.現有的規劃審查機制有利于“集中力量辦大事”,卻缺乏“隨機應變”的靈活性 從目前的審查方式來看,云南省采用省州聯合審查省級示范村的審查方式,對于大規模、全域范圍的技術審查有較好的指導作用,也起到了一定分類指導、因地制宜的效果,但對于后續建設中的變化卻無法形成有效的指導機制。云南省村莊的特殊性、復雜性也不可能形成集中分類的指導辦法。因此,如何構建一種適合“自上而下”的指導方式和“自下而上”的反饋機制,是未來規劃管理工作亟待解決的問題。

 

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