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戰疫”思考:應將韌性城市納入“十四五”規劃體系

2020年03月12日

 今春的新冠病毒疫情在一段時間內阻斷了人流、物流,影響到我們正常的生活和生產,并將在較長時間內影響全國和全世界的經濟活動。如何緩解類似突發公共事件給城市發展帶來的影響與沖擊,激起了社會各界對城市風險防控的反思,建設“韌性城市”增強城市“韌性”因而更顯重要和緊迫。韌性城市建設是項系統性工程,涉及到城市發展諸多領域。我國正處于“十四五”規劃體系制定階段,是全局性、綜合性、引領性的中長期規劃,規劃體系若能重視韌性城市理念并統籌布局實施戰略,將順勢推動韌性城市建設。

一、何謂“韌性城市”?
所謂“韌性”指恢復力、適應力,自上世紀后期以來,學者們對韌性的研究逐漸從物理學領域拓展到生態系統,并逐步與可持續發展理念融合,應用于經濟、社會、環境系統。隨著城市化進程的加快,城市作為開放的復雜系統面臨的不確定性因素和未知風險也不斷增加,如何提升城市預見性和應對能力,“韌性城市”便應運而生,指面對沖擊和壓力,能夠保持其主要特征和功能不受明顯影響的城市。韌性城市具有足夠的韌性,整個城市系統具有較好的抗壓性與恢復性。
目前各界對韌性城市的內涵界定存在一定差異??ㄌ氐葘W者從氣候災害、經濟、社區、組織政策和基礎設施等方面建立了韌性城市評價標準;美國洛克菲勒基金會從領導力及策略、健康及福祉、經濟及社會、基礎設施及環境4個維度衡量韌性城市的靈活性、冗余性、魯棒性、智謀性、反思性、包容性和綜合性;國際標準化組織城市可持續發展技術委員會認為韌性城市能夠及時有效地抵御、吸收、容納、適應、改造和恢復災害和沖擊的影響,并在面臨危險、沖擊和壓力時仍然能夠繁榮。本文認為,韌性城市不應局限于防災減災領域的應急管理,其內涵應涉及環境、經濟、社會等各個領域,注重通過軟硬件結合、各部門相互協調、多級聯動的協同共治,以維持城市系統在復雜突發情況下的良性運行。
二、疫情考驗城市韌性
新冠病毒疫情對中國的所有城市都是一次抗壓性與恢復力的測試,不同的城市因基礎設施、公共服務能力和城市治理能力不同,面臨的考驗也不盡相同。全國31個?。▍^、市)先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應,禁止聚眾、交通管制、單位延工、學校延假、商場停業、小區封閉等一系列措施陸續實施,交通、工作、社交、娛樂、旅游等都按下了暫停鍵。整個春運,全國鐵路、道路、水路、民航累計發送旅客比去年同期下降50.3%;因延遲復工中國部分汽車零部件供應中斷,現代、雷諾三星、起亞等汽車廠被迫暫停部分生產線;就連原定2月在巴塞羅那舉行的世界移動通信大會也因疫情取消;同時又面臨界一線防控人員不足和衛生應急物資緊缺等多方壓力……對城市當下的正常運轉和一定時期內經濟發展帶來了嚴峻挑戰,考驗著城市的韌性。
 
三、國內外“韌性城市”建設情況如何?
當前,國內外城市已經陸續開展了韌性城市建設實踐。相對而言,發達國家城市推進更快,己經深入到規劃、實施和政策的各個層面。倫敦出臺了《管理風險和增強韌性》政策報告,重點提升抗洪水、干旱等風險的能力。紐約則在遭遇罕見的“桑迪”颶風襲擊后,推出了《一個更強大、更具韌性的紐約》實施計劃,重點防控洪水和風暴潮。此外,國際組織在韌性城市建設過程中發揮了重要作用,如:聯合國減災署的“讓城市具有韌性”計劃、洛克菲勒基金的“全球100 個韌性城市”計劃,集合了全球范圍內眾多城市共同努力,協同推進韌性城市建設。
在我國,韌性城市建設處于起步階段,近幾年有所加速。義烏、德陽、海鹽和黃石四座城市入選了“全球100韌性城市”,在相關技術和資源支持下,制訂和實施了韌性計劃,以提升城市抵御外來沖擊和災害的能力。北京也正著手推進相關戰略,已完成了《北京韌性城市規劃綱要研究》,也是國內首個將“韌性城市”建設納入城市總規的城市。
縱觀國內外韌性城市的實踐,從領域來看,主要涉及地質災害、氣候災害等防災減災領域,較少涉及公共衛生安全、社會異常事件等領域;從建設路徑來看,更側重直接風險防范、空間規劃和硬件設施完善、個別部門能力提升,而對間接風險防控、系統的規劃制度、部門聯動機制重視不夠。
四、應將“韌性城市”建設納入“十四五”規劃體系
韌性城市需具備系統性適應能力,這要求城市系統內經濟、社會、文化、生態等各功能體系都應具有恢復力、靈活性、冗余性和包容性,需要將韌性城市理念和思維融入到“十四五”規劃體系的各個領域。
1、經濟韌性
注重構建具有應對外部沖擊的能力,以產業多元為基礎的經濟體系,為城市在遭遇沖擊和壓力的情況下提供資金保障和物質基礎。此次疫情提示,尤其要注重產業鏈安全,保持供應鏈彈性,以確保產業不因黑天鵝式風險而陷入供應鏈斷裂,或導致自身產業鏈外移。同時建立產業間的高效協同機制,以備不時之需的物資供給,此次口罩等抗疫物資“生產戰”就提供了很好的案例。
2、設施韌性
建立安全、可靠的應急基礎設施體系,將各類災害防治及相關基礎設施建設納入空間總體規劃體系,制訂交通物流、市政能源、通訊保障等生命線工程的應急方案和可替代預案,確保滿足交通、能源、通訊、垃圾處理等應急需求。并明確體育、文化、展覽等大型公共服務場館的功能應急準備方案。
3、服務韌性
注重能源、水、食物、醫療、就業等滿足生存需求等基本公共服務體系的可靠性和包容性。特別是公共衛生服務保障,除基礎性的保健服務,需要有醫療能力應對突發性事件。此外,要建立有效機制,在遭遇沖擊后啟動靈活救助措施,支持民生和就業,提供具有包容性的勞動力政策支持和基本社會保障。
4、治理韌性
強調形成應對社會變化的能力,增強社區歸屬感,通過社會整合實現自我振興。應建立公開透明的決策機制,賦權廣泛的利益相關方,共同制定應急與恢復計劃。充分利用時空大數據讓城市快速反應成為可能。注重提升凝聚力與社區認同感,鼓勵公眾和或民間團體有序參與城市發展和治理。此次疫情發生后,武漢大量志愿服務者的參與,在很大程度承擔了城市物資和人員周轉的任務。
5、生態韌性
需要有效的自然資源和生態環境保護政策,提升城市自然資產及生態環境應對外部自然災害的能力。城市空間及基礎設施規劃中應留有余地,災害來臨后能夠自我承受、消化、調整、適應、實現再造和復蘇。并且有高效集成的生態監控、維護和更新計劃,支撐生態系統和環境資產的管理和修復。
我們不能奢望城市永遠不面臨風險,但可以通過增強韌性,讓城市擁有更強的能力應對突發重大風險和挑戰。

 

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